פסק-דין בתיק ע"א 4926/08

השופט ס' ג'ובראן:

1.        הערעור שהונח לפתחנו עוסק בתקנות המים (היטל הפקה), התש"ס-2000 (להלן: תקנות המיםאו התקנות), חוקיותן ותקפות ההליך שבסופו הן התקבלו. אציג להלן את הדברים כסדרם.

רקע עובדתי ונורמטיבי

2.        ביום 4.2.1999 התקבל בכנסת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), התשנ"ט-1999. במסגרתו, ביצע המחוקק שינויים בעקיפין בחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים). התיקון לחוק המים הביא לשינויים משמעותיים בתחום הפקת המים מתוך הרצון ליצור מערכת תמריצים, הן שליליים, הן חיוביים, לשאיבת מים ממקורות שונים, כשהתכלית העומדת בבסיסם היא להביא לניצול נכון יותר של מקורות המים לנוכח המחסור האזורי והכלל-ארצי במים. בבג"ץ 9461/00 אגודת המים בעמק הירדן, אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' שר התשתיות הלאומיות (לא פורסם, 12.12.2006), תואר בהרחבה הרקע ההיסטורי של משק המים בישראל שהוליד את הצורך בשינוי החקיקה, מכאן שאינני נדרש להרחיב בשנית את התיאור כאן (להרחבה, ראו: שם, פסקאות 14-5) ואף לא לעסוק בכל היבטיו של התיקון האמור. די אם נאמר כי התיקון לחוק המים התמקד בסעיפים 124-116. בערעור דנן נתגלעה המחלוקת ביחס לסעיף 116 שקבע בנוסחו הקודם, והרלבנטי לענייננו, כדלקמן:

           בשנת 2007, סעיף 116 תוקן שוב ונעשו במסגרתו שינויים נרחבים, אך הנוסח הרלבנטי לענייננו הוא הנוסח שמצוטט לעיל. מכוח סעיף זה, ובהתאם לסמכות שניתנה לו בס"ק (א), התקין שר התשתיות הלאומיות את תקנות המים שבמסגרתן נקבע גובה היטלי ההפקה, כשבאקוויפר החוף נעשתה הבחנה לפי מטרת הצריכה וההפקה (צריכה ביתית, חקלאות ותעשייה) בעוד שביחס ליתר המקורות נקבע היטל אחיד לכל מטרות הצריכה וההפקה.

3.        במקרה שלפנינו, תוכן התקנות אינו בעל חשיבות מיוחדת, אלא ישנה חשיבות באשר לאופן קבלתן ולמידת עמידת מחוקק המשנה בתנאים שנקבעו בסעיף 116(ד) לחוק המים. הסעיף מורה כי יש ליתן למפיקי מים ולצרכנים ההזדמנות להשמיע את טענותיהם עובר לקביעת היטל ההפקה. כלומר, סעיף 116(ד) מטיל חובה על מחוקק המשנה ליתן לציבור מפיקי המים והצרכנים הזדמנות להשמיע טיעוניהם בטרם יקבע את גובה היטל ההפקה לגבי מקור מים מסוים. במקרה שלפנינו אכן ניתנה הזדמנות כאמור, וזאת לאחר שפורסמה הודעה בדבר היטל ההפקה שעתיד להיקבע בעיתונות הארצית המודפסת בשפה העברית, ואולם המערערים, המחזיקים ברישיונות הפקה, לא ניגשו להשמיע את טיעוניהם לעניין היטלי ההפקה שנקבעו בתקנות בזמן שיועד לכך. ביום 30.7.2000 פורסמו תקנות המים, ועל פי גובה ההיטלים שנקבע במסגרתן, נשלחו למערערים הודעות חיוב שנתיות בעבור כמויות המים שאושרו להם ברישיונות ההפקה שבידיהם. החיובים הנ"ל נוגעים לשנים 2005-2000.

המחלוקת בין הצדדים וההתדיינות עד כה

4.        המערערים הגישו לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית הדין לענייני מים שני עררים (ו"ע 111/01 ו-ו"ע 620/05) שנשמעו יחד, ובהם תקפו את חיובם בהיטלי מים לשנים 2005-2000, בהתאם לתקנות המים החדשות.

           בין היתר טענו המערערים כי תקנות המים בטלות מעיקרן ואינן תקפות ביחס אליהם, וזאת משלא פורסם דברן בעיתונות הערבית ובפועל נמנעה מהם הזכות להשמיע טענותיהם לגבי ההיטלים המתוכננים בטרם קבלת התקנות. לטענתם, משלא פורסם דבר התקנות בעיתונות הערבית, לא הובאו טיעונים ייחודיים לאוכלוסייה הערבית בפני מנסחי התקנות, ובכך התקנות לוקות בסופו של יום בהתעלמות משיקולים שהם ייחודיים לאוכלוסיית המפיקים והצרכנים הערבים בכלל ולמערערים בפרט. חשיבותה של זכות הטיעון במקרה זה, כך נטען, מתחדדת לנוכח הפגיעה הקשה בזכות הקניין הכרוכה בקבלת התקנות. המערערים ביקשו לשכנע את בית המשפט המחוזי כי היעדר פרסום בשפה הערבית עולה כדי הפליה אסורה. עוד טענו המערערים נגד חוקיות חיובי היטלי ההפקה בעניינם, כי הם הוטלו בהליך שאינו תקין, וזאת מאחר שהחיובים לשנים 2004-2002 הוטלו רטרואקטיבית בשנת 2005, באופן המנוגד, כך נטען, לפרוצדורה של הליך החיוב השנתי. בנוסף, הלינו המערערים על המשך חיובם לאחר התליית רישיונות ההפקה שבידם, שכן, כך לדידם, עם התליית רישיונותיהם הם מפסיקים להיות מפיקים לעניין היטל ההפקה. לעניין זה הוסיפו המערערים כי לא היה מקום לחייבם בהיטל מיוחד בגין הפקת מים ללא רישיון, וזאת משעוכבו הליכי הגבייה והתליית הרישיונות. יתרה מזאת, לגישת המערערים, היה על המשיבה להתחשב בפחת המים, דהיינו, שיעור המים שהולך לאיבוד בתהליך ההפקה, וזאת כתוצאה ממערכת ההפקה המיושנת שברשותם. בהקשר זה ציינו המערערים כי על המשיבה לסייע להם בשיפוצה ושימורה במקום חיובם בהיטלים בסכומים גבוהים. עוד לעניין זה, טענו המערערים כי בשל מצב החקלאות הם לא הצליחו למצות את מכסת הרישיון בעוד שהמשיבה מחייבת לפי הכמות המאושרת ברישיון ההפקה.

5.        מנגד, טענה המשיבה כי המערערים הפיקו מים במשך שנים מבלי לשלם את ההיטל והתשלומים הנלווים לכך. לעמדתה, הטלת ההיטלים על כלל המפיקים נעשתה בחוק ולא בתקנות. התקנות קובעות אך את שיעור ההיטל. עוד טענה המשיבה כי אין בחוק חובה לפרסם את דבר קבלת התקנות בערבית, והמערערים לא הצליחו להראות שאין די בפרסום בעיתונות הארצית ובעברית או שיש בכך משום פגיעה באוכלוסייה הערבית. עוד טוענת המשיבה כי לא הונחה התשתית העובדתית שיש בה כדי לתמוך בטענות המערערים בדבר קיומה של הפליה אסורה. לבסוף, טוענת המשיבה כי לו סברו המערערים כי ישנה שגיאה ברישומי ההפקה בפועל, הרי שהיה עליהם לטפל בכך על אתר, ליידעה ולכפור בכמויות המפורטות בהודעות החיוב עם קביעתן או חיובם בעדן והם אינם יכולים להעלות טענה זו בשלב זה.

6.        ביום 13.3.2008 דחה בית הדין לענייני מים (כבוד השופט ר' שפירא ונציגי הציבור, ש' שטרייט ו-ג' הרמלין) את העררים, וזאת לאחר שקבע כי פעולת הרשות, עת פרסמה את ההזמנה לעניין התקנות רק בשפה העברית, אינה חורגת ממתחם הסבירות. בית הדין סקר את הפסיקה העוסקת במעמדה של השפה הערבית והגיע למסקנה כי במקרה המונח לפניו אין חובה לפרסם את ההזמנה בעיתונות הערבית. עוד נדחתה טענת המערערים בדבר קיומה של הפליה אסורה מאחר שלא הוכח כי יש בפרסום בעיתונות הארצית בלבד משום פגיעה באוכלוסייה הערבית. בהקשר זה ציין בית הדין כי מטרת הפרסום היא להגיע לקהל רחב ביותר וכפי שישנם דוברי עברית שאינם קוראים עיתונים בשפה העברית, כך אף ישנם דוברי ערבית שקוראים עיתונים בעברית, כך שלא ניתן לקבל את הטענה, כך נקבע, שהפרסום בעיתונות הארצית פוגעת בכל האוכלוסייה הערבית. נוסף על כן, בית הדין קבע כי גם אם הייתה מתפרסמת ההזמנה בעיתונות הערבית וכתוצאה מכך היו טוענים המערערים את טענותיהם נגד התקנות, הרי שבאלה לא היה כדי לשנות מהתקנות שהותקנו או מחיובי היטלי המים שהוטלו עליהם, וזאת לאחר ששמע את הטענות לגופן וקבע כי הן אינן רלבנטיות לעניין קביעת היטלי ההפקה.

           גם טענות המערערים בדבר כמויות המים המופקות והפחת של המים נדחו לאחר שנקבע כי אינן רלבנטיות לעניין. בית הדין קבע כי ככל שהמערערים מפיקים כמויות מים קטנות מהכמות הנקובה ברישיון ההפקה, חזקה עליהם כי יעדכנו את המשיבה כדי שזו תעדכן את החיובים בהתאם לצריכה בפועל. כך גם לגבי הפחת הנטען, שכן נקבע כי ההיטל מחושב בהתאם לכמות המים המופקת, וככל שהמערכת אינה יעילה, החובה לשפר את המערכת ולפעול לתיקונה מוטלת על המערערים ולא על המשיבה. לגבי טענת המערערים בדבר הגעת ההודעות בדבר התשלום במועד מאוחר, קבע בית הדין כי על המערערים לעדכן את הרשות בכתובת מענם העדכנית. כמו כן נקבע כי המערערים יודעים כי הם מחזיקים ברישיונות הפקת מים וכי הם נדרשים לשלם בגין הפקת המים, ועל כן, ככל שההודעות לא הגיעו בזמן או למקום הנכון, היה עליהם לפנות לרשות ולברר את סיבת העיכוב ולעדכנה בכתובת מענם לצורך משלוח הודעות. נוסף על כן, בית הדין השתכנע כי ההודעות לגבי החיובים נשלחו למערערים כל שנה.